本文作者：赵鹏丽
引言
在近期碰到的一起跨境贸易项目中，企业因正常履行国际货物买卖合同，在支付尾款过程中遭遇境外银行中止付款。虽然交易各方并非制裁对象，交易本身是否违反相关制裁规则亦存在讨论空间，但银行仍基于内部合规政策拒绝继续处理相关付款，导致企业不得不同时面对资金受阻和合同违约的双重风险。
这一情形并非个案，而是近年来国际贸易中越来越常见的一类合规风险。对于银行而言，即便法律风险尚存争议，只要存在一定制裁或反洗钱风险，其内部合规标准往往已经足以触发限制措施。这种现象通常被称为“过度合规”。
本文以下将从过度合规机制的形成、银行成为过度合规的核心执行节点、过度合规的影响及企业的应对路径四个层面展开讨论。
一、 过度合规机制的形成
（一）过度合规的概念和特征
目前国际制裁领域对于“过度合规”（over-compliance）尚无统一定义。一般认为，其系指市场主体出于风险控制、声誉维护或降低执法风险等考虑，在法律并未要求或尚无明确义务的情况下，主动采取超出法律要求的限制或风险控制措施1。在国际制裁语境下，过度合规并不意味着违法，而是市场主体基于风险判断所作出的商业决策。其核心特征可总结为三点：
1.超越法定标准：即在法律未明确禁止的情况下，基于对潜在风险的审慎预判，采取更严苛的合规标准，甚至超出了法律的最严格解释。
2.以规避风险为行为动机：过度合规所遵循的，并非“是否合法”的判断标准，而是“是否存在不可接受风险”的风险控制标准。其目标不是“做正确的事”，而是“避免做错事”。
3.具有事实上的强制力：银行冻结资金或拒绝交易是基于合同关系，对风险评估后自主做出的商业决策。但对于被拒绝的企业而言，其实际效果等同于法律禁令，甚至更难对抗，因为司法机关通常不会像审查行政行为那样对银行的商业决策进行实质审查并要求其履行，企业获得司法救济或商业救济的空间相对有限。
（二）过度合规的形成原因
如果追究过度合规形成的原因，大致包括如下几个方面：
首先，国际制裁规则复杂且不断变化，增加了企业的合规难度。近年来，以美国、欧盟、英国等为代表的制裁体系不断扩张，制裁措施日趋精细化，包括资产冻结、出口管制、金融限制、二级制裁等多种形式。与此同时，各国制裁法规更新频繁，不同法域之间还存在交叉适用甚至相互冲突的问题。当银行和供应链等企业难以及时、准确理解所有规则，为避免误判而违反制裁规定，会倾向于采取更加保守的经营策略，形成过度合规。
其次，高额处罚和法律责任是促使企业过度合规的直接原因。近年来，多家银行或企业因违反制裁规定受到巨额罚款，一些甚至面临刑事调查、经营许可受限和高管追责等严重后果。相比承担违法成本，实践中，部分企业更倾向于自愿放弃存在潜在风险但本身合法的业务，以最大程度降低法律风险。
再次，域外管辖和二级制裁强化了企业的风险规避意识。尤其是美国制裁制度具有较强的域外适用特点，即使交易本身发生在第三国，只要存在一定的“美国连接点”，相关企业就可能受到调查甚至处罚。此外，二级制裁还可能针对与被制裁对象开展交易的第三方企业实施限制，使非制裁国企业同样面临巨大风险。在这种背景下，银行会倾向于对涉及敏感国家、行业或客户的交易采取统一排除或全面终止的方式处理。
此外，信息不对称和合规成本的不断上升也是推动过度合规的重要因素。国际制裁名单不断增加，银行等金融机构需要投入大量资源开展客户身份识别、最终受益人调查、交易监测以及持续筛查工作。对于中小银行而言，由于缺乏专业人才、数据库和信息系统，很难准确识别复杂的股权结构和实际控制关系。当无法确定交易对象是否涉及制裁风险时，索性选择拒绝合作，以避免潜在责任。
由上可见，企业的过度合规并非单一因素造成，而是国际制裁制度复杂化、严苛的法律责任、域外管辖的强化、信息不对称以及合规成本压力等多重因素共同作用的结果。
二、银行为何成为过度合规的核心主体
现代国际制裁对全球贸易的影响力，并非仅源于国家的主权强制力，更在于制裁规则通过金融机构成功转化为实际的交易风险。在这一传导机制中，银行扮演着关键枢纽角色，也因此成为过度合规现象的核心主体。
全球贸易本质上是货物与资金的双向流动。货物经由海运、空运或陆运完成物理转移，而资金流转则高度依赖银行间的跨境清算网络。由于美元仍是国际贸易最主要的结算货币，绝大多数美元支付均不可避免地进入美国金融体系，经由SWIFT系统传输支付指令2，并最终通过CHIPS或Fedwire等清算系统完成结算3。正因如此，交易一旦形成美国连接点（U.S. nexus），便可能触发美国制裁法的适用或执法风险。
实际上，现代制裁体系的制度设计也有意识地依赖银行作为义务执行者，以实现制裁的威慑效果。这主要体现在：
其一，银行的合规义务是被法律明确设定的。以美国为例，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）于2019年发布《OFAC合规承诺框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments）4，明确阐述其对受管辖的主体建立与自身业务风险相匹配的制裁合规体系的监管期待，并提出风险评估、内部控制、测试审计等五项核心要素。这种制度设计将合规的执行从公共部门转移至私营部门，使银行成为制裁执行的“第一道防线”。
其二，对银行违反制裁义务的处罚力度极重。OFAC的执法实践表明，银行未能识别一笔受制裁交易所面临的罚款，通常以千万美元乃至数亿美元计，还可能触发监管审查、声誉损失、失去美元清算资格甚至承担刑事责任。法国巴黎银行（BNP Paribas）便是因系统性违反美国经济制裁规定而被巨额罚款的典型案例。2004年至2012年期间，法国巴黎银行通过美国金融系统为被美国严厉制裁的苏丹、伊朗和古巴等国家的实体处理了大量交易。后被美国OFAC等多个联合监管机构罚款89.7亿美元5，超过了该行2013年的全年净利润，对当时法国巴黎银行的财务状况造成沉重打击。除了巨额罚款，美国司法部还以“共谋违反《国际紧急经济权力法》（IEEPA）”以及“提交虚假商业记录”对其提起刑事指控，以及被勒令暂停美元清算业务的业务禁令等。这些处罚措施的威慑力，足以让任何一家全球性银行不得不将合规置于商业利益之上。
其三，过失行为即可触发严重责任。需明确的是，OFAC行政处罚并非完全意义上的严格责任制度，但其执法实践对过失行为同样保持较高处罚强度，实质上形成了类似严格责任的威慑效果。OFAC通过其官网公布了2024年的12起执法行动与和解案例6。从中不难看出大部分违规案件根源于过失而非主观恶意，但这些失误仍导致了巨额和解金。例如2024年的C.H. Robinson International Inc.(“CRH”)和解案7。CRH是一家美国运输公司，其在2016至2019年间收购了多家海外子公司。然而，由于未能及时将这些子公司的货运管理系统整合到母公司系统，导致这些子公司的系统在长达数年的时间里，未能有效筛查出涉及伊朗和古巴的违禁运输业务。OFAC认定该公司并非蓄意违反制裁，错误源于合规系统在并购整合期的漏洞。尽管是非故意失误，且法定最高罚款可超过2800万美元，但该公司仍需承担责任。由于CRH主动自我披露、全力配合调查并迅速采取补救措施，最终和解金被大幅降至约25.7万美元。可见，这种过失行为仍需担责的严格责任倾向，会进一步强化了银行的防御性合规策略。
此外，值得注意的是，大型国际银行目前普遍采用相似的制裁数据库和自动筛查模型(如Dow Jones、Refinitiv、Accuity等)8，因此在风险识别标准上具有较高程度的一致性。这意味着，当一家银行开始执行某种超额标准时，其他银行很快就会跟进，形成事实上的行业标准。对于企业而言，即使一家银行拒绝后可以转向另一家，但结果可能没有太大差异，因为所有银行都在执行几乎相同的筛查逻辑。
由上可见，上述多种因素的叠加使得过度合规不再是少数银行的个别选择，而演变为整个国际金融体系在制裁压力下形成的结构性反应。
三、银行过度合规的影响
银行的过度合规并非完全缺乏正当基础。与普通商业企业不同，银行处于国际金融体系的核心位置，如其因制裁违规可能导致巨额罚款、监管限制甚至退出关键金融市场，银行有必要建立高于最低法律要求的内部风险控制标准。从私法角度看，银行作为市场主体，趋利避害是其从事商业活动的天然属性，其基于风险判断而冻结资金，甚至拒绝其认为具有潜在风险的交易，属于经营自主权的体现，亦无可厚非。
然而，当银行等金融机构普遍采用高于法律要求的内部标准时，这种私人风险管理便可能产生类似公共制裁的市场效果。作为银行相对方的企业虽然并未受到行政机关制裁，却因无法完成支付而事实上丧失交易机会，因此引发诸多现实问题。
1.合法交易受到实质限制
一些银行为了避免承担潜在风险，对涉及高风险国家或地区的交易采取“一刀切”的处理方式，限制了合法交易的正常开展，增加了国际贸易的不确定性。特别是在人道主义援助领域，金融和商业部门对制裁的过度遵守严重阻碍了本应属于豁免范围的基本医疗物资和人道物资的采购与分发。正如中国常驻联合国代表在联大发言中所引述的，过度合规使安理会制裁人道豁免“成为一纸空文”9。
2.企业缺乏有效救济途径
如前文所述，面对银行的过度合规，企业缺乏适当的救济手段。对于银行根据其内部风险政策作出的资金冻结或不予办理等决定，企业很难知道是因为触发哪个规则或者被哪个算法命中以及如何纠正。这种“黑箱式”的风险判断，使企业面临一种不同于传统法律制裁的不确定性。由此导致一系列的合同履行和法律责任方面的争议，大大增加了企业开展跨境经营的法律风险。
3.供应链风险进一步扩散
银行的过度合规会导致供应链企业的连锁反应。银行拒绝结算或冻结资金构成一个强烈的风险信号。使得供应链上下游的商业主体，如船运公司、货运代理、保险公司、原材料供应商等会因为银行冻结资金或拒绝结算而相应调整对与该交易相关方的风险评估，并倾向于做出最保守的决策，将相关交易标注为高风险甚至终止合作，最终演变为整条供应链的业务中断。
四、企业的应对建议
综上可见，银行过度合规并非某个单独市场主体的道德缺陷或政策失误，而是一种制度性的风险转嫁。这也要求对于从事跨境贸易的企业应将金融合规风险纳入交易设计的全过程。企业可重点关注以下几个方面：
首先，企业需要改变传统的合规审查思路，从关注交易对象是否受制裁进一步延伸至关注交易路径是否可行。在实践中，一笔交易能否完成，不仅取决于买卖双方身份、货物属性和合同内容，也取决于结算货币、付款路径、参与银行以及交易链条中的其他服务主体。企业在交易前应充分评估潜在的制裁连接点和金融机构风险偏好，避免在合同履行阶段才发现支付渠道无法使用。
其次，企业应在交易结构设计及合同安排阶段提前分配。特别是在涉及敏感国家、敏感行业或高风险供应链的交易时，企业除了考虑设置传统的制裁合规承诺外，还应考虑因银行审查、支付延迟或资金冻结导致的履约障碍，并通过合同条款明确付款替代安排、通知义务、风险承担机制以及争议解决路径，以降低后续商业纠纷的不确定性。例如，对于买方而言，应避免将卖方实际收到全部货款作为卖方继续履行合同义务或完成交付的绝对前提，而应结合交易实际，对因银行合规审查导致付款受阻的情形作出专门安排。否则，一旦买方已按约采取合理付款措施，但资金在支付链条中因银行合规审查被延迟、冻结或拒绝划转，买方仍可能被认定为未完成付款义务，从而承担相应的违约风险。
再次，企业应主动提高与金融机构沟通的透明度。在银行开展交易审查时，企业不应仅被动等待审核结果，而应提前准备能够证明交易合法性的文件，包括交易背景说明、供应链信息、最终用户信息、货物来源证明以及相关合规分析意见。对于银行而言，透明、完整的信息能够降低其内部风险评估的不确定性，也有助于避免因信息缺失导致的自动化系统误判。
最后，企业还应重视对制裁合规专业能力的持续建设。企业如果仅了解制裁法规的文本内容，而无法理解银行合规系统的运作逻辑，则难以在交易受阻时有效定位问题、提供有针对性的补充信息或启动有意义的沟通程序。因此，具备条件的企业应考虑引入具有金融机构合规背景的外部专家以及法律顾问的合规意见，将其嵌入交易前端的风险评估流程，以缩短企业与银行之间的认知差距。
在全球金融体系高度互联的背景下，企业面对的风险已经不再是单纯的法律合规问题，而是更为现实的是否能够通过银行这类金融体系的合规审查完成交易。企业的核心命题，并非追求绝对安全的合规状态，而在于如何在不确定的合规环境中，通过对规则的深刻理解与审慎驾驭，依然找到那条能够通往贸易的窄路。
文中脚注：
1.https://journals.law.unc.edu/ncjil/wp-content/uploads/sites/3/2023/06/Verdier.pdf
2.https://rulebook.centralbank.ae/en/entiresection/6605
3.https://www.theclearinghouse.org/payment-systems/CHIPS?trk=article-ssr-frontend-pulse_little-text-block
4.https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20190502_33
5.https://www.justice.gov/archives/opa/pr/bnp-paribas-agrees-plead-guilty-and-pay-89-billion-illegally-processing-financial
6.参见OFAC官网的“Recent Actions”页面
7.https://chambers.com/articles/lack-of-sanctions-due-diligence-in-foreign-acquisitions-leads-to-ofac-penalty
8.来自Datos Insights (原Aite Group)2020年的观察：https://datos-insights.com/reports/global-watchlist-vendors-an-evolving-landscape/#elementor-action
9.https://news.ifeng.com/c/8kFh3Mr3aya?ch=ttsearch
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