本文作者：赵鹏丽

国务院近日公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“《新规》”），自2026年7月1日起施行。这是中国对外投资领域首次行政法规级别的统一立法，引起业界的广泛讨论。《新规》的关键变化，在于首次系统性地将境外投资纳入国家安全治理框架。对中国境内的企业、组织或居民个人投资者而言，对境外投资的出海行为已经不再只是经济行为，更成为国家安全行为的一部分。下文将围绕《新规》中的这一关键变化，从投资者范围、监管框架、安全审查制度及全过程监管四个维度展开解读。

一、将居民个人纳入境外直接投资的投资者

《新规》第二条第2款明确指出“本规定所称投资者，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。”这是首次以行政法规的立法层级将境外投资者的范围扩展至境内自然人。

长期以来，相关法规下所称的境外投资通常是指境外直接投资(Outbound Direct Investment，“ODI”)，投资者通常是指境内企业和机构。境外投资领域最主要的两部部门规章，即商务部于2014年颁布的《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号，“3号令”），以及发改委于2017年颁布的《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号，“11号文”），均明确境外投资的主体是境内企业。非企业组织，如事业单位、社会团体等开展境外投资参照执行。《企业境外投资管理办法》第63条明确规定“境内自然人直接对境外开展投资不适用本办法。”因此居民个人并不作为境外直接投资的适格主体。

仅在特殊场景下，境内居民个人可通过“特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇登记”（“37号文登记”）实现境外投融资，核心用于境内企业境外上市融资之目的，并非规范意义上的境外直接投资。

而本次新规首次将境外直接投资下的投资者扩展到居民个人，实现了对外投资领域国家安全监管的全覆盖，确保任何可能影响国家安全、战略资源、敏感数据的境外投资行为都不被“监管盲区”绕过。不过需要注意的是，“居民个人”的具体认定标准（如是否与37号文登记下的“居民个人”定义保持一致，以待观察。参照37号文登记下的“居民个人”定义）及相关配套管理办法尚待出台，其对现有个人境外持股架构、员工股权激励计划及家族办公室安排的具体影响，仍有待进一步观察。

二、搭建资本、技术和数据的一体化监管框架

我国对跨境投资和贸易活动的监管体系传统上基本遵循“资本项目”与“经常项目”的二元划分原则。前者聚焦于资金跨境流动，以发改委、商务部对境外投资的核准或备案为核心；后者关注货物、技术、服务的贸易行为，以海关、商务部门的出口管制为边界。这一分工在工业经济时代行之有效，但在数字技术、人工智能和知识经济高速发展的今天，逐渐暴露出显著的结构性缝隙。

最突出问题在于核心资产可以不通过资金、而以技术和/或数据的形式跨境流动。当一家企业以轻资产模式进行境外投资时，资金流出有限可以评估，但其带出的算法、模型参数、技术图纸乃至研发人员头脑中的知识，可能构成国家核心竞争力的实质性外移，并对国家安全造成威胁。传统监管框架对此缺乏有效抓手——资金监管难以约束技术流动，贸易监管覆盖不了投资场景下的人员跨境转移。

针对这一弊端，《新规》进行了系统性的回应，第一次将境外投资与出口管制、数据出境、网络安全监管并列嵌入了同一监管体系。

首先，《新规》第14条搭建了统一的监管框架。根据本条规定，境外投资与出口管制、网络安全监管、跨境数据流动、反垄断审查等制度并列，要求企业在开展对外投资时同步满足上述所有领域的合规要求。境外投资不再是像以前申请一个“路条”，或将成为触发整套合规义务的“开关”。企业必须在投资架构设计阶段，即启动贸易合规评估、数据出境安全评估、网络安全审查等程序，而非将后者视为独立于境外投资的后续或附属事项。数据出境成为境外投资必须同步考虑的合规要素。

其次，《新规》第13条是这一监管框架的核心规范。明确规定“投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。”其突破性之处在于，将“跨境派遣技术人员”、“组织人员赴境外工作”、“跨境提供技术指导”及“跨境培训”亦列为技术出口的受控方式。在对外投资中，即使设备或资金等实体性资产未大规模流出，但企业向境外项目派遣掌握限制类技术的工程师，提供技术指导、跨境培训等行为本身即可能触发出口管制的合规义务。

该条首次从对境外投资行政法规层面将“数据”与货物、技术、服务并列纳入对外投资的监管范畴。这意味着企业的训练数据、用户画像、核心算法参数等数字资产，在境外投资中受到与实物资产同等级别的管制。

再次，《新规》第22条强调了对数据安全、出口管制的合规义务应贯穿至争议解决阶段，即使涉及境外仲裁、诉讼或调查时提供的证据和材料，仍必须遵守数据安全法、个人信息保护法及出口管制的相关规定，依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。

三、确立境外投资安全审查制度

《新规》的另一个显著创新是确立了境外投资安全审查制度。《新规》第15条规定:“国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍，并应当遵守境外投资安全审查决定。”

“境外投资安全审查制度”这一概念的表述最初出现在全国人民代表大会于今年3月发布的《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（“《十五规划》”）中。《新规》第15条的规定对《十五规划》提出的这一概念做了原则性规定，标志着境外投资安全审查正式进入制度化建设阶段。

在现有的境外投资监管体系下，安全审查集中在对“走出去”的前期投资行为上，如主要是对敏感类项目的审查。具体来说，是否涉及敏感国家和地区以及敏感行业。根据11号文，敏感国家和地区主要是指与我国未建交的国家和地区、发生战争、内乱的国家和地区或者根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区。敏感行业主要包括武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒以及国家发改委发布的敏感行业目录中涉及的行业。《新规》进一步将安全审查延伸至境外投资退出的“相关资产、权益等的转让、处分”阶段。这意味着一方面，随着逐渐进入数字和人工智能经济时代，从维护国家安全的角度出发，敏感行业的概念和目录可能会被重新界定或更新，一些对国家安全有重要影响的行业，如人工智能、量子计算、半导体等硬科技领域是否会被界定为敏感行业，企业应提前关注。另一方面，企业不能认为将资产投出去就结束了，在后期过程中对境外资产的处置同样需要进行合规评估。

第15条对触发安全审查的判断标准是“影响或可能影响国家安全”，具有高度弹性，体现了风险预防原则，也为以后的监管保留了灵活性。而投资者的协助和配合安全审查具有法定性，拒不配合审查的，根据《新规》第28条的规定，将面临罚款、没收所得、禁止对外投资资格、责令停止投资、限期处分资产等严厉处罚。

《新规》第15条虽为原则性规定，却为未来建立完善的境外投资安全审查制度奠定了必要基础。这一制度设计填补了传统监管‘管进不管出’的空白，对防止投资退出环节因资产处置不当而产生国家利益次生风险（如核心技术通过资产转让间接流失）具有深远意义。

四、强化境外投资的全过程监管

传统的境外投资监管主要聚焦于投资前的核准备案以及投资后的信息报告义务，对于境外项目的实施、运营和处置等中间环节实际上长期处于监管空白。《新规》中的若干条规定均体现并强化了对境外投资的全过程监管。全过程监管的核心突破在于，监管视角将从“准不准投”扩展为“怎么投、怎么管、怎么退”，覆盖境外投资的完整生命周期。

《新规》第10条直接提出国家要健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，加强风险防控。

第12条规定“投资者对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。”，将第10条中相对框架性的描述转化为投资者必须遵守的具体义务。其中要求投资者如实提交有关材料，配合监督检查也是对监管机构开展事后监管的制度保障，本条意味着监管可以延伸到项目实施和运营阶段，投资者不得拒绝和阻碍。

第16条要求投资者及其在其他国家（地区）投资的企业应当完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别和防范处置，投入必要的人员、资金、设备等资源，保障其员工和资产安全。强调全过程监管的特点在于将合规义务内化为投资者的自我管理责任，而非单纯依赖外部监管。

此外，前述第15条关于建立境外投资安全审查制度也是全过程监管的一个核心体现，将监管延伸至投资者退出阶段，形成与全过程监管的交叉适用。

如上，《新规》所体现的监管逻辑已逐步转向覆盖投资全生命周期的持续监管。投资者在开展境外投资活动时，从投资结构设计、操作流程、资产退出等阶段都需要考虑合规路径和安全审查触发点，确保进退合规有度。

五、结语

在全球主要经济体纷纷将投资、技术与国家安全相结合的背景下，我国也开始构建起以国家安全为核心的境外投资治理体系。《新规》已经初步勾勒出中国版的包括国家安全、出口管制、数据治理的境外投资安全监管框架的基本轮廓。

对境内投资者而言，《新规》带来的变化是系统性的：居民个人被纳入直接投资主体，意味着个人境外持股架构需重新审视；资本、技术、数据的一体化监管，要求投资架构设计之初即同步评估出口管制与数据出境合规等问题；安全审查延伸至退出环节，使得境外资产的处置不再由投资者自行决定；而全过程监管则要求合规义务内化为企业日常管理，贯穿境外投资的始终。因此未来开展境外投资时，核心问题或许不再仅仅是“能否完成投资”，而是“能否在国家安全监管框架下持续持有、运营和退出投资”。对外投资合规正从项目审批层面的程序性工作，演变为覆盖投资全生命周期的战略性治理议题。

特别声明
Special Declaration
以上文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦文德律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。