本文作者：赵鹏丽

在当今国际交易中，受国际制裁规则不断扩张的影响，跨境合规风险正在持续上升。为降低制裁穿透风险，不少从事国际业务的中国企业通常会通过股权结构设计，将企业中潜在受制裁主体的持股比例控制在50%以下，以避免触发自动适用的制裁延伸规则。

然而，在实践中，即便满足上述形式上的股权安全要求，企业仍可能遭遇银行拒绝付款、供应链中断，或海外交易对手暂停合作等情形。在产品本身并不涉及敏感物项的情况下，一个更根本的问题随之浮现：“50%规则”是否仍然构成国际制裁风险的边界？

从近年来的执法实践与合规趋势来看，答案正在趋向否定。以美国为代表的主要经济体，其制裁体系正在从以形式股权比例为核心的判断标准，逐步转向以“实际控制”与“经济现实”为核心的综合认定框架，这一变化正在成为国际制裁风险评估中的重要趋势。

一、规则的第一次迁移——从所有权到控制权

在美国传统制裁框架下，交易合规的风险判断通常以OFAC制裁清单，尤其是SDN 清单（Specially Designated Nationals List）及其“50%规则”所确立的实体穿透标准为基础。

什么是50%规则？根据美国海外资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control,“OFAC”)于2014年8月13日颁布的《关于受制裁（财产及财产权益被封锁）人员所拥有实体的修订指引》（Revised Guidance on Entities Owned By Persons Whose Property and Interests in Property Are Blocked），当一个或多个被制裁主体直接或间接合计持有某实体50%或以上所有权时，该实体将自动被视为被制裁对象，即使其本身并未被列入制裁名单。也即对制裁风险的判断不能仅依赖SDN清单，还要同时看该实体是否满足被制裁对象持股50%或以上这一硬性指标。在此阶段，主要通过所有权比例来推定控制。但这并不意味着OFAC忽略了对公司法下“控制权”的讨论。

比较明确的转向体现在OFAC颁布的第398号常见问答(FAQ398¹)。FAQ398提到“50%规则讨论的是所有权，而非控制权。”表面看，这句话澄清了50%规则在自动化适用上仅取决于所有权，而非控制权，但真正重要的是这句话的后半句：“但OFAC仍可在适用的制裁标准下对该实体进行指定（designation），或者在认定其受一个或多个被制裁人员控制的情况下，将该实体视为被封锁财产，并将其列入OFAC特别指定国民和被制裁人员清单（SDN清单）”，这句话实际上释放了一个非常重要的信号：“控制权”虽然不会自动触发制裁，但OFAC在制裁指定实践中越来越多地将“控制关系”作为重要事实考量因素。

实际上，OFAC在近年的指定实践中，已明显强化对控制关系的审查，尤其是在近几年涉及俄罗斯、伊朗的制裁。

Oleg Deripaska案就是控制权扩张最具代表性的案例之一。2018年，美国OFAC以代表俄罗斯政府行事为由，将俄罗斯铝业大亨、与普京关系密切的Deripaska列入SDN清单。OFAC不仅制裁了Deripaska本人，还同步制裁了大量与其有关联的控股公司、投资实体以及中间层公司。OFAC在其新闻稿中大量使用了关联公司被Deripaska “所有或控制”的表达²。其中将关联公司EN+Group和RUSAL列入SDN清单的真正原因并非Deripaska在其中的持股比例达到50%，而在于Deripaska 对董事会及管理层的控制和对投票权的影响等因素。也就是说， OFAC开始在指定实践中更加重视控制关系所反映的实际影响力与支配能力。

二、规则的第二次迁移——从控制权到经济现实

如果说从所有权到控制权的迁移，解决了谁在法律和治理层面说了算的问题；那么由控制权向经济现实的第二次迁移，则是为了更强调穿透法律形式审查经济实质。但需要澄清的是这种规则的演化并非规则的替代关系，而是不同法律工具在不同层面上的功能叠加，共同构成现代制裁体系的三层结构。

第二次迁移的法理基础可认为来源于制裁体系中的“财产利益”（interest in property）这个概念。很多人误以为OFAC禁止的是“和SDN交易”，但其实更底层的法律逻辑是禁止任何涉及SDN “利益”（interest）或“财产利益”（property interest）的交易行为。

31C.F.R.§582.301《委内瑞拉制裁条例》（Venezuela Sanctions Regulations）规定，如果某个被制裁人名下、或其拥有利益的财产或账户，受到§582.201的冻结措施约束，那么这些财产就是被冻结的财产（blocked property）。换而言之，即使一个实体没有被点名列入SDN，只要被一个或多个受制裁主体直接或间接合计持股50%以上，它的财产也会自动视为被冻结的财产，未经OFAC许可，不得转账、提款、支付、出口、处置或进行任何交易。31C.F.R. § 590.301《外国毒枭制裁条例》（Foreign Narcotics Kingpin Sanctions Regulations）也做了类似规定。从上述规定可以看出50%规则只是判断何时需要把整个实体自动视为制裁的规则，而某项财产是否含有SDN财产利益则是另一个问题。

2026年3月31日，OFAC在其官方网站发布了《关于虚假交易及规避制裁的指引》（Guidance on Sham Transactions and Sanctions Evasion，以下简称“《指引》”）³。《指引》虽然不属于具有强制力的法律法规，更类似于风险指引或执法解释，但其释放出OFAC对规避制裁一个明确的监管信号，即OFAC对“利益”和“财产利益”采用的是功能性定义，并不局限于法律形式，而是关注背后的经济现实（economic realities）⁴。“经济现实”标准的引入在功能上呈现出与反洗钱领域“受益所有人（beneficial ownership）”以及税法领域“经济实质原则(economic substance doctrine)”相似的穿透逻辑。

从OFAC近几年的执法情况也可以明显看出OFAC开始关注:

1. 代持结构（nominee structure）：即使所有权已经转移，但如果实际受益人没变，资金来源没变，指令链条没变，那么OFAC会穿透看真实受益人。仍以Oleg Deripaska的案例为例，在制裁生效前的几个月，Deripaska将他在美国的房产管理公司 Gracetown Inc.的所有权转让给一位亲戚和长期伙伴，试图通过改变法律上的所有权来维持事实上的控制权。OFAC解释Gracetown Inc.的运营“严重依赖与Deripaska有关联的个人来提供资金和指导，且其银行账户听从位于俄罗斯利益相关方的指示。

2. 空壳公司(shell entity):多层离岸架构在近年来的执法中已被OFAC视为高风险规避结构。2022年后，大量俄罗斯能源贸易开始通过设立在迪拜的壳公司、离岸中间层公司、幽灵船结构进行交易。利用表层公司与西方银行交易，隐藏层公司处理俄罗斯来源的石油等货物，以此规避OFAC制裁。2023年3月2日，美国商务部、财政部和司法部联合发布了《打击利用第三方中间机构规避涉俄制裁和出口管制合规说明》⁵，明确指出使用第三方中介规避涉俄制裁是“最常见战术”，警告将毫不犹豫采取刑事起诉、行政执法或追加指定等措施。

3. 隐藏受益所有权（hidden beneficial ownership）：表面看不存在所有权关系，但如果实际受益人和/或背后运作的实际控制人是被制裁主体，则这种形式主体仍可能被列入制裁清单。例如，2022年12月，美国将俄罗斯的Vladimir Potanin列为制裁对象。随后，Potanin将其在Sentimare Enterprises Limited（“Sentimare”）的所有权转让给了四家位于列支敦士登的基金会，每家基金会仅以Potanin的四名未成年子女中的一人作为唯一受益人。2024年6月，美国将Potanin及这四家基金会列为制裁对象，理由是这些机构受Potanin控制且仍保留对这些基金会的权益。

4. 代理结构（proxy arrangements）：在这种结构下，被制裁主体不直接出现，而是由其朋友、家属、商业组织或中间人代为持有、交易或执行指令。例如OFAC对风险投资公司GVA Capital Ltd.的处罚案例。该公司在2018年4月至2021年5月期间，GVA Capital在被制裁的俄罗斯寡头已被列入SDN清单的情况下，仍通过与这位寡头的侄子合作来管理某项投资，而该公司明知该侄子是作为该被制裁寡头的代理人行事。

此外，OFAC也开始关注被制裁人利用合法的信托结构规避制裁的情况。例如，2022年6月，OFAC向一家名为Heritage Trust的信托机构发出资产冻结通知，原因是被OFAC列为制裁对象的俄罗斯寡头Suleiman Kerimov通过一系列法律架构和名义人员，利用位于美国及非美国境内的多层空壳公司，以持有资产的法定所有权，并以掩盖其在Heritage Trust中权益的方式进行交易。

从上述美国执法实践不难看出，OFAC制裁执法正在逐步转向基于经济现实的功能性判断标准。即使未达到50%的所有权，也没有正式控制权，但如果被制裁主体能决定财产如何运用，能通过代理人发号施令，能真正获得利益，那么在OFAC当前的制裁分析中，他仍可能被视为控制者,从而被纳入制裁清单。

三、欧盟、英国与美国的主要差异与趋同

(一)主要差异

如前文讨论，在美国50%规则的框架下，若某实体由一个或多个被制裁个人/实体直接或间接合计持有50%及以上股权，则该实体自动被视为被制裁主体，无需额外列入制裁清单。对于未达到50%但构成控制的情形，控制本身并非独立的触发标准，其主要作用在于辅助认定间接所有权，可以成为被指定的依据，但不能替代所有权门槛。

与美国不同，欧盟制裁体系虽然也是以“清单制裁”作为发生法律效果的核心，只有被欧盟理事会列入制裁名单的个人或实体才构成正式意义上的制裁对象，但50%规则的所有权或者控制权标准的功能并非改变实体的法律身份，而是用于决定制裁措施是否应当向下穿透适用。实际上，在欧盟的制裁体系下，所有权和控制权是两个并列的概念，控制权一直是作为独立于所有权的判断标准。

欧盟对控制权的认定标准，并非来源于单一的制裁条例，而是大量体现在欧盟理事会持续更新的《欧盟限制性措施实施最佳实践指南》（EU Best Practices for the Effective Implementation of Restrictive Measures）中。在判断某被制裁主体是否“控制”某实体时，可考虑的因素包括：1.任免公司管理、经营或监督机构大多数成员的权利;2.通过股东协议控制多数表决权，比如达成一致行动协议等；3.对公司施加支配性影响，通常包括一票否决权，特殊股权等；4.通过财务安排形成实质控制，例如通过提供财务担保，融资依赖等方式可能形成实质性支配；5.统一经营/合并报表等。

英国脱欧后，隶属于英国财政部下的金融制裁执行办公室（Office of Financial Sanctions Implementation,“OFSI”）基本延续了欧盟制裁体系的逻辑。OFSI同样采取清单制裁+所有权和控制权测试的双层结构。但与欧盟相似，50%规则或者控制权不会导致某实体自动变为被制裁对象，而是用于决定制裁措施是否应当向下穿透适用。不过在合并计算持股比例时，英国不同于美国和欧盟。根据OFSI颁布的《金融制裁一般指引》(UK Financial General Guidance)⁶（在2022–2026年间持续修订），英国OFSI不会简单合并不同制裁主体的持股比例,除非存在联合安排（joint arrangement）等特定情况下，英国才会考虑进行合并计算。

（二）日益趋同

虽然欧盟、英国与美国在制裁形式上存在一定差异，但在控制权穿透逻辑上正日益趋同。

前文已经分析了美国从所有权到经济现实的两次较为明显的规则迁移，目前的制裁体系正逐渐将这个结构固化下来。

欧盟虽然长期采用的是“清单制裁+所有权和控制权测试”的双层结构，但欧盟近年来在对俄罗斯的制裁过程中，已逐步通过反规避条款（anti-circumvention provisions）等控制机制，强化对间接控制、规避制裁安排及网络化交易结构的穿透审查。特别是《欧洲联盟理事会第833/2014号条例》(Council Regulation (EU) No 833/2014)第12条所确立的“反规避框架”(anti-circumvention framework)，以及后续的“禁止转售俄罗斯”（no Russia clause）等制度安排，表明欧盟也不再只看所有权和控制权，而是要明确打击包含名义安排、空壳公司、间接控制链条等精心设计的规避制裁结构。

英国虽然不像美国那样依赖50%规则，也不像欧盟更加强调反规避制裁措施，但英国实际上以“合理怀疑”以及“实质影响力”的方式，降低传统股权证明在制裁识别中的重要性。

根据英国于2018年颁布的《英国制裁和反洗钱法案》（UK Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018）以及2019年颁布的《俄罗斯制裁条例》（Russia (Sanctions)Regulations 2019），对制裁对象的指定标准通常是“有合理理由怀疑”，即OFSI只要有“合理理由怀疑”某主体符合制裁标准，即可指定。这意味着英国不再执着于严格法律意义上的所有权证明，甚至也不拘泥于传统公司法下的控制权概念，而是更多采用“实质影响力”的判断标准。在对俄罗斯制裁中，OFSI会考虑被制裁主体对某实体的支配影响力，间接控制结构、投票权安排、对董事会的影响，信托关系，代持安排等综合因素。甚至当OFSI认为有合理理由怀疑可通过某种方式或安排达到控制效果，也可将该实体纳入被制裁清单。可以看到这个标准已经越来越接近美国OFAC对“经济现实”标准的裁量逻辑。

如上分析，尽管欧盟、英国和美国在形式上保持着不同的制裁架构，但随着反规避框架的全面兴起，意味着三大司法管辖区在“实质重于形式”的审查逻辑上正呈现出明显的趋同倾向：对于试图通过名义安排、多层离岸架构或其他法律技术手段弱化制裁关联性的交易结构，监管机构也正逐步加强对其实际控制及经济实质的穿透审查。

四、中国企业的应对之道

50%规则并未消失，它依然是最低门槛，但已远非绝对的安全边界。国际合规体系的底层逻辑已经发生深刻转变：从基于形式所有权的硬性指标时代转向以控制关系与经济现实为核心的实质审查时代。

对于从事跨境交易的中国企业而言，过往依赖“股权代持、比例压降、架构隔离”的形式合规思维必须改变或升级。企业在未来的跨境交易中，至少应注意：

1. 对交易对手的审查应升级至实质受益人层面：穿透审查交易对手及重要供应链节点的股权、投票权协议、董事会席位及信托受益人，防范名义代持或影子控制风险。

2. 建立运营独立性的证据链： 确保跨境业务的交易决策、资金来源（拒绝来自关联被制裁主体的注资或担保等）、研发运营、核心人员具有实质性的独立性。

3. 引入“反规避”合同条款： 在跨境交易合同中，广泛引入高标准的制裁合规与反规避承诺条款，保障在海外交易对手或供应链因“经济现实”穿透而突发停摆时，企业拥有合法的免责与解约权利。

合规的终极目标，已从避免触线演变为主动证明独立。“独立证明”也将成为中国企业走向全球市场不可或缺的通行证。

文中脚注：

1.https://ofac.treasury.gov/faqs/398

2.https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0338?utm_source=chatgpt.com

3.https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20260331_33

4.原文为：Because OFAC implements functional definitions of “interest” and “property interest” that look beyond legal formalities to underlying practical and economic realities.

5.https://ofac.treasury.gov/media/931471/download?inline

6.https://www.gov.uk/government/publications/financial-sanctions-general-guidance/uk-financial-sanctions-general-guidance