本文作者：王志坚、赵冰凌、杨家豪、张克

核心结论：在反垄断合规与争议解决的宏大图景中，处罚金额的计算始终是那条牵一发而动全身的“金线”。它不仅决定了行政责任的边界，更深刻影响着企业的合规成本与商业决策。然而，这条“金线”的编织，却可能令人陷入迷思。

在世界范围内，以全球销售额10%作为罚款最高限额的法域，实际罚款计算会先以涉案产品销售额为基准，并确保最终罚款数额不超过上述全球销售额10%的上限。而在我国《反垄断法》下，执法机构直接以企业的全部销售额为基准确定相应处罚比例。这一做法在一定程度上加重了企业的违法成本，也对企业合规管理提出了更高要求。

一、问题的提出

反垄断罚款制度是竞争法实施的核心工具，其构造模式直接影响执法效果与市场主体的行为预期。当前世界范围内存在两种截然不同的罚款构造体系：一元构造模式与二元构造模式。前者将法定最高罚款限额同时作为计算条款，直接以总销售额的一定比例确定罚款金额；后者则将最高限额仅视为封顶条款，实际罚款需经由基于涉案产品销售额的复杂计算程序确定。这一结构性差异不仅关乎技术层面的计算方法，更涉及反垄断罚款的基本理念——如何在有效威慑与比例原则之间寻求平衡。

中国《反垄断法》第56条、第57条、第58条对经营者达成并实施垄断协议、滥用市场支配地位、违法实施具有排除、限制竞争效果的经营者集中三类违法行为，均设定了“处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”的罚则。但法律并未明确“销售额”的具体范围，从当前执法实践来看，其通常可解释为经营者在中国境内的全部销售额。然而，随着2022年《反垄断法》修订及执法力度的加强，关于是否应将“销售额”扩张解释为全球销售额的讨论日益增多。本文通过比较法分析，论证在全球范围内采用全球销售额10%作为封顶限额的法域，其罚款确定普遍采用二元构造模式作为配套制度；并分析我国在维持一元构造模式的前提下将销售额解释为全球销售额，对于市场主体可能带来的影响。

二、法律依据：以“中国境内”为界

（一）《反垄断法》的立法目的

我国的反垄断法律体系并未将“销售额”限定为中国境内的销售额，即法律规定并未排除以“全球销售额”作为确定罚款的基数。但从立法目的与法律适用的基本原则出发，结合部分立法文件与相关处罚案例，反垄断法中的“销售额”在原则上应解释为经营者在中国境内的销售额，仅在极为特殊的情况下，才可能解释为全球销售额。

首先，从反垄断法的立法目的来看，《反垄断法》第二条规定：“中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，适用本法；中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法。”这表明反垄断法的核心是保护中国境内市场的自由竞争，预防和制止对境内市场可能产生排除、限制竞争效果的垄断行为。行政处罚兼具惩戒威慑功能与修复功能，从惩戒威慑功能角度，当前中国反垄断法处罚实践已将处罚口径的产品范围扩张至经营者全部产品或服务，而非涉案产品或服务①；将地域范围扩张为境内市场，而非相关地域市场，本身已足够地展示了反垄断处罚严厉性、惩戒性、威慑性。从修复功能角度，对垄断者施加罚款，是对其垄断行为对境内的市场竞争机制和经济运行效率已造成损害的一种补偿和修复。垄断者通过损害境内的市场竞争而获取超额利润，一般情况下自然地成为其境内的销售额的不合理增值，与境外销售额无关，因此以垄断者在境内的销售额作为罚款基数更具有合理性，也更符合过罚相当原则。

通过对《反垄断法》第二条之规定进一步分析可知，反垄断法不仅可以适用于境内企业在中国境内的垄断行为，也可以适用于境外企业对境内施加反竞争效果的垄断行为（反垄断法的境外适用），但依据此规定处理境内/境外企业对境外市场实施垄断行为则可能存在管辖的争议。因为一个垄断者对其他司法辖区的反竞争影响应当由其他司法辖区的反垄断执法机构去处理。如果每个司法辖区的执法机构都对垄断者按照全球销售额的一定比例征收罚款，这种做法可能导致企业被重复处罚，进而被迫退出市场。②

（二）从配套指南的历史文件窥探监管态度

国家发展改革委曾在2016年发布《关于认定经营者垄断行为违法所得和确定罚款的指南》（征求意见稿），尽管该指南正式稿截止目前仍未发布，但其中关于处罚基数以境内/境外销售额的论述，体现了此前执法机关的态度与认识，具有一定的参考价值。《征求意见稿》指出，在特定情形下，如果根据前款确定的销售额难以反映经营者实施垄断行为对市场竞争和消费者权益的损害程度，据此确定罚款难以体现过罚相当原则和反垄断执法的威慑力，反垄断执法机构可以选择不超过经营者全部销售收入作为计算罚款所依据的销售额。上述特定情形包括但不限于：……经营者跨国达成并实施垄断协议，或者滥用市场支配地位，对中国境内市场产生排除、限制竞争影响，但违法行为存续期间在中国境内没有销售收入或销售收入很少的。

三、执法案例：支持“境内相关销售额”

在中国既往的反垄断执法实践中，执法机构已将“境内销售额”作为处罚基数确立为稳定适用原则，这一取向在涉及超大型企业、注册地在境外境外收入占比较高的企业案件中表现得尤为明显。以阿里巴巴案（2021年）为典型，国家市场监督管理总局在处罚决定书中明确载明：“对当事人处以其2019年度中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，计182.28亿元”，而非采用其全球总销售额作为计算基数。阿里巴巴作为注册于开曼群岛、在美国和香港上市、具有显著跨境业务的互联网巨头，其全球收入远超境内销售额，若按全球销售额10%处罚，罚款金额将呈数量级增长。执法机关刻意强调“中国境内销售额”，类似地，美团案（2021年）等涉及境外上市平台的案件亦遵循此原则。

这一原则在医药行业的近五年重大执法实践中得到进一步印证。医药领域作为高度监管、具有显著跨境业务特征的行业，本应存在适用全球销售额标准的“诱惑”，但执法机构仍严格坚守境内销售额基准：2022年盖思特利商贸（北京）有限公司限定最低转售价格垄断协议案处以上一年度中国境内销售额3%的罚款；2023年东北制药集团沈阳第一制药有限公司滥用市场支配地位案处以2018年度中国境内销售额2%的罚款13,300.44万元；同年上海旭东海普药业有限公司与天津天药医药科技有限公司垄断协议案处以2020年中国境内销售额3%的罚款；2023年远大医药（中国）有限公司与武汉汇海医药有限公司达成并实施垄断协议、滥用市场支配地位案同样明确以2019年度中国境内销售额45.38亿元为基数处以3%罚款。上述案件中，盖思特利为外资背景企业，远大医药、东北制药等均为具有出口业务或境外关联企业的上市公司，执法机关完全有理由主张其全球销售额，但最终均明确采用“中国境内销售额”表述，足见“境内销售额标准”已成为跨越行业、跨越企业性质的稳定执法惯例。

与此同时，对于大量地区性垄断案件——如某地区垄断性供水企业、地方性砖瓦或水泥企业等——处罚决定书虽未明确标注“境内”字样，但基于处罚对象的性质（公共服务属性）或经营范围（区域性生产经营）即可判断，该类企业本就不具有显著的境外收入，“销售额”自应理解为境内销售额。这种区分处理表明，中国反垄断执法机构已形成将“境内销售额”作为处罚基数的稳定实践，既体现了对《反垄断法》域内效力原则的遵循，也反映出对过度威慑风险的自觉规避。

四、国际比较：反垄断处罚金额确定的两种模式

（一）比较研究概述

从国际上看，反垄断处罚金额的确定主要有两种模式。以欧盟为代表的法域采取“以涉案销售额确定处罚基数”与“以全部销售额比例作为处罚金额上限”“两步走”的复合模式，而中国大陆等法域采取的是以销售额比例确定处罚基数的单一模式。在很多采用复合模式的法域中，往往以全球销售额10%作为最终处罚金额上限，而不影响最低处罚金额（如全球销售额1%），目的是防止过度处罚。采用单一模式的法域不应采用复合模式法域常用的“全球销售额”标准，是由两类型模式不同的罚款计算逻辑所决定的。

（二）复合模式：区分“计算条款”与“封顶条款”

以欧盟为代表的法域采用复合模式。欧盟法院在1983年“先锋公司案”中的判决奠定了这一模式的理论基础。法院明确指出，《第17号条例》第15（2）3条规定的销售额是指企业或企业集团总的销售额，而非与违法行为有关的销售额；但委员会在计算罚款时，应当考虑与违法行为有关的销售额，因为后者揭示了违法程度。4这一判决实际上否定了将10%总销售额直接作为计算基准的一元构造思路，确立了“基于涉案产品销售额计算罚款起点”与“总销售额10%作为最高限额”相分离的复合结构。

欧盟委员会1998年《罚款指南》（2006年修订）将这一司法理念转化为可操作的制度框架。5根据该指南，罚款确定遵循严格的步骤：首先，委员会计算每个企业的罚款起点金额，该金额基于企业在欧洲经济区相关地域市场内与违法行为直接或间接有关的商品或服务的价值（销售价值），具体比例根据违法行为严重程度在0%至30%之间确定，再乘以违法行为持续时间；其次，委员会可基于从重或从轻因素调整罚款起点金额；最后，调整后的金额不得超过上一营业年度参与违法行为的企业总销售额的10%。

欧盟成员国的后续立法进一步巩固了二元构造模式。德国《卡特尔行政违法程序中罚款设定指南》明确，“联邦卡特尔局使用因违法行为获得的营业额以及企业的总营业额，在法定罚款框架内确定基准值。”6法国《竞争管理局关于罚款确定方法的公报》（2021年指南）承继并发展了欧盟的罚款二元构造模式，优化了行为严重性、持续期计算逻辑，新增环保、创新等竞争参数考量，将严重违法系数定为 15%-30%，同时设定10%营业额的罚款上限。7欧盟之外，广泛吸收欧盟竞争法内容的英国也采取了类似做法，如《竞争和市场管理局关于适当罚款金额的指导意见》中明确的“六步计算法”：结合侵权严重程度与企业相关营业额确定罚款起点；根据侵权时长调整；依据加重/减轻情节调整；针对特定威慑效果调整；确保罚款适度，且不超过企业全球营业额的 10%；考虑宽大处理、和解折扣及自愿补救方案获批等因素调整。8在欧洲之外，如南非、新加坡，均采用了类似的结构。9

以上立法例表明，凡采用比例封顶条款的法域，普遍配套以涉案产品销售额为基础的计算条款，而非直接依据封顶条款的比例计算罚款数额。 

区分计算条款与封顶条款的逻辑在于，计算条款以涉案产品销售额（或称“销售价值”“违法行为获得的销售额”“相关销售额”“受违法行为影响的交易额”等）为基准，其价值在于精准反映违法行为的严重程度。这一指标“充分反映了受影响市场的重要性、企业在市场上的地位以及销售额带来的潜在收益和损害”，同时“这样的数据相对容易获得”。从经济学角度看，涉案产品销售额与消费者损害及违法者的非法收益具有高度相关性，以此为计算基础能够实现罚款与违法程度的相称性。而封顶条款以总销售额（通常为全球销售额）的10%为上限，其功能在于保障企业的生存能力。1010%上限的目的在于防止罚款与违法行为不成比例，避免对企业财务稳定造成威胁，即所谓“矫正门槛”——当基于涉案销售额计算的罚款超过该门槛时，门槛发挥“削峰”作用；未超过时，则以计算金额为准。这种设计使封顶条款成为反垄断罚款的“调节器”，在确保威慑效果的同时恪守比例原则。

（三）单一模式：不区分计算条款与封顶条款 

与区分计算条款与封顶条款的复合模式相对，单一模式将法定最高罚款限额直接作为计算条款，执法机关在确定罚款时主要甚至唯一考虑销售额的一定比例，缺乏基于涉案产品销售额的独立计算程序。这种模式在制度设计上更为简捷，但可能牺牲罚款的精准性与合比例性。

澳大利亚是模式的典型代表。澳大利亚反垄断罚款制度下，竞争机构ACCC无直接罚款权而必须向法院起诉，由联邦法院依据《竞争与消费者法》第76条自由裁量确定罚款金额，至今未制定罚款指南；2022年修法后法定最高限额提高至5000万澳元、可合理归因利益的3倍或违法期间调整后营业额的30%三者最高者，法院在确定“适当”罚款时考量违法行为性质、损失损害、发生情境及既往类似行为等因素，并以威慑效果为主要目的，但缺乏基于涉案产品销售额的结构化计算程序。11日本反垄断罚款制度采用独特的一元构造模式，其课征金以违法行为相关销售额、购买额、关联业务对价及不当获利为综合计算基础，直接适用10%的固定比率（中小企业降至4%），并设置1.5倍或2倍的加重倍率对再犯及主导型违法行为加大处罚，但缺乏以总销售额为基准的独立封顶条款；该模式通过扩张计算基数和引入加重机制强化威慑效果。12

我国现行反垄断罚款制度亦呈现单一模式特征。无论是《反垄断法》第56、57、58条规定的“上一年度销售额百分之一以上百分之十以下罚款”，还是第62条“上一年度销售额百分之一以下的罚款”，在执法实践中通常被理解为直接适用于总销售额（目前应解释为中国境内销售额）。国家市场监督管理总局发布的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》明确，处罚的自由裁量以事实为依据，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等相当，但未确立以涉案产品销售额为基准的分层计算程序。在反垄断案件中，执法机关往往直接以企业上一年度销售额乘以一定比例（如3%、5%等）确定罚款金额，而非先计算涉案产品销售额的基准金额。

（四）在单一模式下采用全球销售额作为基准的风险

若在一元构造模式下将“销售额”解释为全球销售额，对企业而言，将存在更大的合规风险，也即对企业提出了更为严格的合规要求。这一判断可从以下维度展开分析：

第一，计算基数增加。在二元构造模式下，全球销售额仅作为封顶条款的计算基数，实际罚款通常远低于此上限。以欧盟为例，基于涉案产品销售额（通常为欧洲经济区市场）计算的起点金额，乘以时间因素和调整因素后，绝大部分案件仅为全球销售额的1%以下，仅少数极端严重案件中才接近10%上限。13而在一元构造模式下，若直接以全球销售额的10%为计算基准，可能导致罚款计算基数远高于违法行为所涉的业务规模。在我国执法实践中，对垄断协议、滥用市场支配地位的处罚，其下限便是1%销售额，实际处罚大多在3%-5%之间。以医药行业为例，过去五年因横向垄断协议被处罚的经营者平均罚比为3.88%，因滥用市场支配地位被处罚的经营者平均罚比为3.84%。如果均以全球销售额作为计算基准，对中国境内的跨国企业与出口导向企业而言，在实施垄断行为后可能面临巨额处罚的风险。

第二，基于比例原则的分析。比例原则要求行政处罚与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。一元构造模式下的全球销售额计算，使罚款与违法行为脱钩。假设某跨国企业在华子公司从事了影响有限的垄断行为，其中国销售额仅占全球销售额的5%，若按全球销售额10%处罚，实际罚款额将是中国销售额的200%，这种惩罚强度与违法收益或消费者损害不匹配。

第三，企业违法后果严重。如对反垄断违法企业处以10%全球销售额的罚款，对大型企业而言可能是数十亿甚至上百亿美元，对企业经营、研发投入、就业等方面都可能带来较大冲击。

五、结论

在世界范围内，以全球销售额10%作为罚款最高限额的法域，其罚款的确定通常采用二元构造模式。这一模式通过“基于涉案产品销售额的计算条款”与“基于总销售额的封顶条款”的分离，实现了有效威慑与比例原则的平衡。

我国当前反垄断罚款的确定采用一元构造模式，若在此前提下将“销售额”解释为全球销售额，可能导致罚款数额与违法行为的实际影响之间出现脱节。建议在短期内继续坚持以境内销售额为原则的执法实践，同时逐步完善罚款计算规则；从长期看，可考虑引入更为精细化的计算方式，推动反垄断罚款制度更加科学、合理，以实现行政处罚政治效果、社会效果、法律效果的统一。

注释：
1.最高人民法院在两起反垄断行政诉讼案件中均明确指出，反垄断法的直接立法目的是预防和制止垄断行为，垄断行为的危害不仅限于其违法经营的范围，还损害市场竞争机制和经济运行效率，因此对市场经济的危害性较大，总体上对垄断行为应当处以较为严厉的处罚，方能起到有效的威慑作用，否则难以实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，基于上述原因，反垄断法中的“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额。参见重庆某公司诉重庆市市场监督管理局反垄断行政处罚案（2023）最高法知行终29号判决书、海南省市场监督管理局与海南盛华建设股份有限公司案（2021）最高法知行终880号判决书。
2.王晓晔、吴倩兰：《国际卡特尔与我国反垄断法的域外适用》，载《比较法研究》2017年第3期，138页。
3.Regulation No 17: First Regulation implementing Articles 85 and 86 of the Treaty
4.Joined Cases 100-103/80 Musique Diffusion Française and Others v Commission [1983] ECR 1825 (para 106)
5.Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23(2)(a) of Regulation No1/2003
6.Guidelines for the Setting of Fines in Cartel Administrative Offence Proceedingshttps://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Leitlinien/Guidelines_setting_fines_Oct_2021.pdf?__blob=publicationFile&v=5
7.Communiqué de l’Autorité de la concurrence relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires https://www.autoritedelaconcurrence.fr/sites/default/files/Communique_sanction.pdf
8.CMA’s guidance as to the appropriate amount of a penalty https://assets.publishing.service.gov.uk/media/622f73c58fa8f56c170b7274/CMA73final_.pdf
9.如南非《禁止行为行政处罚裁量基准》规定，罚款起点金额按受影响的销售额的0%至30%计算，该比例考虑违规行为的性质、严重程度与范围、违规造成的损失或损害等因素，最终罚款不得超过上一财政年度在南非共和国的年销售额及其出口额的10%，参见Guidelines for the Determination of Administrative Penalties for Prohibited Practices，https://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2015/01/Final-Guidelines-for-Determination-of-Admin-Penalties-MAY-2015.pdf。新加坡《CCCS 关于竞争案件中适当处罚金额的指南》同样采用违规严重程度、涉案产品及地域市场的新加坡营业额、违规持续时间、加重/减轻情节等因素确定比例，以三年总销售额10%封顶的结构，参见CCS Guidelines https://isomer-user-content.by.gov.sg/45/1654f332-1435-4dad-830b-dc4a1edbb961/CCCS%20Guidelines%202022_Interactive.pdf。
10.以欧盟为例，2019年欧盟《ECN+指令》第43条与第49条分别明确“罚款应按相关企业及其协会的全球总营业额比例来确定”“针对每次违反《欧盟运行条约》第101条或第102条的最高罚款金额，应设定在该企业全球总营业额的不少于10%的水平”See Directive (EU) 2019/1 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 to empower the competition authorities of the Member States to be more effective enforcers and to ensure the proper functioning of the internal market
11.Competition and Consumer Act 2010 https://www.legislation.gov.au/C2004A00109/latest/text
12.私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律（昭和二十二年法律第五十四号）第七条の二、第七条の三 
13.欧盟统计，截止2023年12月7日，79%的被处罚经营者其罚款比例在全球销售额3%以下， 64%的经营者罚款比例在1%以下。https://competition-policy.ec.europa.eu/document/download/b19175c3-c693-410b-b669-27d4360d359c_en?filename=cartels_cases_statistics.pdf


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